空间治理数字化转型和国土空间用途管制（一）| 基于“四化五全”的国土空间用途管制监管系统建设

2019年5月，中共中央办公厅印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）明确提出形成国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。2021年7月，自然资源部办公厅印发《国土空间用途管制数据规范（试行）》，旨在规范国土空间用途管制信息化建设，构建“全域、全要素、全流程、全生命周期”的用途管制数据体系。2022年6月，自然资源部办公厅发布《自然资源部办公厅关于开展国土空间用途管制监管系统建设试点的函》（自然资办函〔2022〕954号），制定了《全国国土空间用途管制监管系统建设方案》并明确指出，以国土空间基础信息平台为基础，建设统一的国土空间用途管制监管系统，实现国家、省、市、县四级系统互联、业务协同和数据共享，促进空间治理数据化转型。

一. 总体思路

为更好落实国土空间规划的战略引领和刚性管控，以三维立体自然资源“一张图”为数据基础，国土空间用途管制数据规范为标准，基于国土空间基础信息平台，建设具有“四化”（数字化、智能化、立体化、网络化）“五全”（全要素、全流程、全区域、全链条、全过程）特色的国土空间用途管制监管系统，以支撑各地自然资源部门实现用途管制数字化转型，助力政府职能转变和管理效能提升。

图1 国土空间用途管制监管系统总体架构

二. 数字化知识规则库

国土空间用途管制数字化管控方式，主要通过指标库、规则库以及模型库体现。针对用途管制实施及监测监管的重点内容，建立差异化的空间准入机制及全流程的用途转用审批和许可制度，构建由“底线型、质量型、动态型”三类指标组成的综合指标库；通过规则引擎技术，将用途管制各项管制规则按照分级分类分区管控原则对其进行数字化转译，解析要素对象的约束条件，形成各项业务统一的校验规则，建立支持全业务审查、审批智能化管控的校验规则库；以问题为导向，从三类空间、特殊管控区域以及用途管制全过程等方面，构建支撑国土空间用途管制数字化评估监测模型库。

图2 国土空间用途管制知识规则库管理

图3 国土空间用途管制监测模型库管理

三. 智能化基础支撑平台

基础支撑平台采用基于微服务模式的云原生技术架构，为国土空间用途管制监管系统提供规范化、可复用的基础业务能力，提供数据汇聚、数据开发、资产管理和数据服务于一体的基础数据能力，以及提供通用化的基础技术资源和核心技术能力，是支撑国土空间用途管制监管系统实现多层级运行、快速化构建、智能化应用的基础平台。

规则引擎

基于国土空间用途管制知识规则库，提供基于面向对象的规则可视化配置，支持多条目校验规则分布式计算，贯穿用途管制业务全生命周期，实现“事前”预检、“事中”体检、“事后”复检，确保业务审批智能、规范、安全。

图4 基于规则引擎的智能核验

业务流程管理引擎

提供图形化的业务流程管理引擎和灵活的表单管理，集成用户权限中心，进行多层级的权限控制，实现业务办理、数据分析和决策运营的集成化管理，并支持一站式、多终端使用，实现业务流程的快速化定制和流程节点的灵活配置。

图5 灵活的业务流程管理

知识图谱

基于知识图谱技术，以不同类型的项目、关联信息、智能应用形成的迭代闭环为设计思路，以统一的电子监管号为基础，项目为核心、地块为锚点，将用途管制各业务阶段进行全方位关联，实现项目的前世今生、前后置关系、不同类型项目之间的关联，以及同一空间相同类型项目的各类信息的时序化展现，动态构建全区域用途管制知识图谱，助力国土空间用途管制数据的智能应用。

四. 立体化用途管制“一张图”

基于国土空间基础信息平台，整合现状、规划、用途管制各类业务审批等数据，结合国土空间规划“一张图”，形成二三维一体化的国土空间用途管制“一张图”，支撑建设项目规划选址与用地预审、农用地转用与土地征收、建设用地规划许可、建设工程规划许可、土地核验与规划核实等用途管制业务全流程监测监管的可视化管理，以及用途管制项目全生命周期全链条的空间分析。同时，结合国土空间用途管制知识规则库，构建空间分析模型，智能辅助业务审批，形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管控方式。

图6 国土空间用途管制项目全生命周期管理

五. 网络化业务协同与监管

01

全要素资源利用计划管理

全要素资源利用计划管理以开发建设与保护修复行为为出发点，实现对开发建设活动空间引导、总量限制和结构优化，以及对资源保护活动的时序安排和要素统筹，是调控区域发展、统筹开发建设和资源保护活动规模和时序的重要手段。

保护与利用，全要素管理

扩大利用计划指标的管理，增加城乡增减挂钩、存量土地消化、闲置土地消化、公益性用地供应、重点保障项目用地等指标以及永久基本农田规模、耕地保有量、林地保有量、湿地保有量等绩效考核指标监管。实时动态监测年度利用计划变化情况，并对计划的下达分解、计划指标利用情况实时更新，建立跟踪监管记录库。

增量与存量，管好用地“一本账”

计划管理实施“增存挂钩”，新增的建设用地与批而未供和闲置土地处置任务相挂钩。摸清存量建设用地，分析存量原因，在用途管制过程中，加强对存量建设用地的监管。依据要求处置存量土地，加大存量盘活，管好存量建设用地“一本账”。

图7 全要素资源计划管理

02

全流程建设项目用地管理

建设用地审批管理实现用地从预审、农用地转用到土地征收的全过程管理，提供所有业务流程的数据输入、流转、输出等基本功能，并与计划管理系统关联，实现用地计划的实时核减。结合用途管制知识规则库及规则引擎，对业务规则进行拆解映射，实现对数据规范性、要素完整性、项目合规性以及是否突破规划指标等方面进行智能核验，从而降低人工审核的工作量，提高审核的质量和效率。

图8 建设项目用地审批智能核验

03

全区域“一书三证”在线监管

“一书三证”在线监管将建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及土地核验与规划核实等用途管制业务进行统一管理、配号、制证、变更和注销，实现配号制证全区域统一、证书信息全要素归档、审批过程全节点监管、电子证照全校验查询，并通过统一的电子监管号实现用途管制业务阶段的全过程监控。

图9  “一书三证”在线监管

04

全链条用途管制实施管理

图属联动，高效审批

实现用途管制实施过程带图管理，将“规-批-补-转-征-用-建-验”全过程与国土空间用途管制“一张图”结合，实现图属联动，更加直观、高效的进行用途管制业务管理。

时空关联，溯源管理

构建全链条全要素业务审批监管，根据用途管制全业务管控过程，实现自然资源要素全生命周期的关联管理，根据业务某个环节可溯源业务全生命周期，与历史信息形成时空关联。

图10 国土空间用途管制实施管理

05

全过程用途管制动态监测监管

从建设项目规划选址和用地预审、农用地转用和土地征收、建设用地规划许可、建设工程规划许可、土地核验与规划核实等用途管制实施全过程入手，针对审批进展的合法合规性、用地审批的合法合规性、批后用地行为的合法合规性等进行监管。

总量与质量，动态监管

对用途管制各类要素的总量与质量进行监测监管，如在耕地总量、永久基本农田总量的基础上，加强自然生态空间要素保有量的监管，加强对建设用地总量、新增建设用地量的监管。

重点区域，新技术监测监管

利用大数据、人工智能、5G等信息技术手段，采用“智能监控影像+无人机监测+大数据管控中心”相结合的模式，针对重点区域和管制边界进行实时动态监测和预警。

六. 总结与展望

建设涵盖“山水林田湖草”的统一的国土空间用途管制监管系统，构建全域全要素用途管制动态监测预警体系，及时发现各类违反国土空间用途管制的开发利用行为，是推进用途管制数字化转型的重要抓手和深化“放管服”改革的重要手段，也是提升国土空间治理能力，推动生态文明建设的重要措施。后续将陆续推出数篇文章进一步阐述，敬请期待。

本期供稿：应用软件研发中心 凡永胜

本期责编：沈健

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